提高地方立法质量的漯河探索

时间:2019-04-24来源:

2019年3月1日起,《漯河市城乡规划条例》开始施行,这标志着漯河市城乡规划工作从此进入了有法可依的新时代。回顾立法过程,专家高度评价这部法规是用工匠精神打磨出来的,体现了地方立法的较高水准。


法规草案被要求“廋身”


城乡规划是城乡建设的“龙头”,城乡规划立法是漯河市委、市政府关注的重点。2018年年初,漯河市人大常委会将制定《漯河市城乡规划条例》列为立法工作的重中之重,积极主导并稳步推进。


2018年3月,漯河市人大常委会印发了《漯河市城乡规划条例》文本起草工作实施方案,明确了文本起草的指导思想和原则,成立了文本起草领导小组和起草工作班子,并对文本起草的步骤、完成时间等作了安排。原漯河市城乡规划局、市城管局等部门和单位积极行动,在考察、调研、论证的基础上完成了《条例(草案)》初稿。


6月28日,漯河市七届人大常委会第十一次会议对《条例(草案)》进行了第一次审议。常委会组成人员注意到,草案的大量条文与上位法重复或变相重复,内容繁杂,是一个不折不扣的“大胖子”。制定地方性法规,对上位法已经明确规定的内容,一般不作重复性规定。这是《立法法》修改的一大亮点,也是地方立法应当遵循的重要原则之一。常委会组成人员提出:要认真贯彻《立法法》规定,按照地方立法权限和立法技术规范,在深化、细化、明晰化和具体化上下功夫,力求突出地方特色,简洁精炼、通俗易懂,增强实用性和可操作性。总之一句话:这部法规草案必须“瘦身”!


为了充分发挥人大主导立法的作用,漯河市人大常委会成立了立法调研组,通过《漯河日报》、漯河人大网、漯河人大微信公众号等全文公布法规草案及说明,征求社会各界和广大市民的意见。调研组先后组织了7次座谈会,深入市直各个行业、县区人大、政府、乡镇街道、村(居)委会当面听取各方面的意见和建议,共收集到意见、建议370多条。


删繁就简方能标新立异,找准病根才能对症下药。漯河市人大常委会法工委在吸纳各方面意见和建议的基础上,根据省人大常委会法工委的指导意见,对法规草案实施了“立体式手术”。与上位法完全重复或者对上位法相关条文进行分解、组合、变换词语表述方式等变相重复的30多条被删除;地方立法是对成熟工作经验和做法的升华和固化,法规草案中多条先行先试的提法因为存在争议被删除;对县区政府、市属功能区不具备规划权的不当授权条款予以删除;违反立法技术规范的内容被删除或得到纠正。经过大刀阔斧地修改,《条例(草案)》从99条压减到64条(含8条新增条文),从最初的1.5万多字压减到8000多字,删减幅度近50%,法规草案“瘦身”成功。


10月30日,漯河市七届人大常委会第十四次会议对《条例(草案)》进行了二审,表决稿获全票通过。11月29日,河南省十三届人大常委会第七次会议高票通过了关于批准《漯河市城乡规划条例》的决议。


保留有用、实用的“干货”


六易其稿,《漯河市城乡规划条例》字字句句都体现着工匠精神,保留下来的条文全是有用、实用的“干货”。


保留“刚性约束”。重申了城乡规划的法律地位,明确规定,经依法批准的城乡规划是城乡建设和规划管理的依据,未经法定程序不得修改。特别对专项规划、控制性详细规划等确需修改的情形和程序进行了规范,维护了城乡规划的刚性和严肃性,贯彻了“一张蓝图绘到底”的规划理念,最大限度地杜绝规划执行过程中被动修改或随意修改现象的发生。


保留“阳光规划”。明确了建设工程实行批前、批后公示制度,并对公示时限、公告牌及其内容的完整性作出明确规定。要求建设项目必须按规划许可、开工等时间节点,在新闻媒体、政府网站、城市展示馆、建设项目现场等进行公告公示,接受社会公众监督。


保留“时效督促”。针对一些建设项目取得规划许可后批而不建、推进缓慢、土地闲置的现象,对建设项目的规划许可实行有效期制度。明确规定,对取得规划许可证却批而不建的项目,许可证期限届满将会失效。这些许可时效的设置将对建设项目业主起到督促工程建设加快推进的作用。


保留“漯河经验”。认可了“容积率平衡”做法,为漯河市一直采用但缺乏明确规定的工程审批“容积率平衡”的做法完善了依据。规定了市中心城区实行城市设计、专项规划和控制性详细规划管理单元动态维护制度,将城市设计法定化和近期建设规划入法,填补了上位法空白,为漯河市城市设计的实施、科学制定年度建设计划和土地供应计划提供了依据。这些规定固化了漯河城乡规划的成功经验,体现了漯河城乡规划工作的亮点和特色。


保留“提速增效”。体现了机构改革和“放管服”改革精神,重点解决行政行为不规范、审批效率不高、手续繁琐等热点难点问题。尤其是规定对重大基础设施项目建设的规划选址可以单独许可,简化了市政设施工程规划审批手续,提高了规划审批效能。规范了乡镇、村庄规划区内使用国有土地和闲置宅基地建设的具体要求和操作方法,对解决漯河市乡村建设手续办理“瓶颈”和“一户多宅”等问题提供了依据。


保留“规权为民”。明确了单位和个人申请建设事项的条件和程序,最大程度地放宽了单位和个人办理相关事项的时限。对市中心城区套型住宅建筑的日照标准作出明确规定,最大限度地保障了居民的阳光权益。


保留“最严惩处”。针对违法建设的查处,明确相关部门的管理职责,整合多方面的执法力量,切实做到及时发现、及时处理。加重对欠建配套设施违法行为的处罚,增加了建设单位少建地下车库等配套设施的违法成本。对工程设计单位、规划技术审查服务中介机构、城乡规划和城市管理及其他行政执法部门工作人员的违法行为均作出了严格的处罚规定。


保留“协同监督”。明确了城乡规划主管部门的职责,对各级人民政府、市属功能区管委会、街道办事处、居民委员会、村民委员会和物业服务企业等都赋予了监督规划执行的责任,构建了权责明晰的工作机制,形成了全方位监督规划实施的大工作格局。


提高立法质量探索永远在路上


天下之事,不难于立法,而难于法之必行。法律法规的实施效果是检验立法质量的重要标准。为确保《条例》得到全面贯彻实施,2019年1月8日,漯河市人大常委会召开新闻发布会,公布《条例》全文,组织广泛深入宣传,并对《条例》的贯彻落实进行周密安排,加强法规实施监督。


漯河市人大法制委副主任委员、市人大常委会法工委主任张建民表示:只有上下合力推动法规贯彻落实,才能使法规成为震慑违法行为的“钢牙利齿”,取得预期的立法效果。《条例》施行后,市人大常委会将同县区人大和乡镇人大上下联动,充分发挥监督职能,加强对《条例》贯彻实施情况的跟踪检查。严格落实立法后评估制度,完善法规质量评价体系,认真行使监督职权,综合运用听取专项工作报告、组织开展执法检查、专题视察和调研等监督形式,督促《条例》得到有效执行。


《条例》的制定过程充分体现了坚持党的领导、人大主导、政府及有关部门密切配合、全民参与的立法原则,汇聚了漯河上下、社会各界的智慧和力量,实现了科学立法、民主立法和突出地方特色的要求。其中,对法规草案实施大“瘦身”成为立法过程最大的亮点。


事实上,漯河人大常委会在制定《漯河市沙澧河风景名胜区条例》《漯河市城市市容和环境卫生管理条例》的过程中,也在逐步探索建立提高地方立法质量的良性工作机制。除了这次重点解决照抄重复上位法的问题外,他们还紧抓重点环节,不断加强和改进法规立项、起草、审议和立法后评估等工作。2018年,漯河市人大常委会在完善地方立法人才智库的基础上,与西南政法大学签订合作协议,聘请法律专家学者帮助解决地方立法过程中遇到的问题,为提高漯河地方立法质量提供智力支持。


提高立法质量之路没有终点,只有新的起点。漯河的立法探索,永远在路上。