关于2011年市级财政收支决算和2012年上半年预算执行情况的调研报告
时间：2012-08-30来源：
——2012年8月29日在漯河市第六届人民代表大会常务委员会第4次会议上
市人大常委会调研组
市人大常委会：
为有利于市六届人大常委会第4次会议审查批准2011年市级财政决算和审议2012年上半年预算执行情况，8月9日至8月17日，市人大常委会常务副主任邵成山带领部分常委会委员组成调研组，对市国税局、地税局、市教育局、市民政局、市建委、市人社局、市交通局、市体育局、市经济技术开发区等市级重点预算执行单位进行了调研，认真听取了市财政局关于2011年财政收支决算和2012年上半年财政预算执行情况的汇报、市审计局关于“本级审”情况的汇报，了解了部分重点单位部门预决算情况。现将调研情况报告如下：
一、关于2011年市级财政决算情况
（一）市级财政决算总体情况
2011年市五届人大六次会议批准的市级（含经济开发区，下同）财政收入预算为245901万元，决算完成468448万元，完成预算的190.5%。其中：一般预算收入预算179237万元，决算完成197021万元，完成预算的109.9%，比2010年增长24%；基金收入预算66664万元，决算完成271427万元，完成预算的407.2%，比2010年增长223%。
2011年市五届人大六次会议批准的市级财政支出预算256741万元，执行中加上上级追加、上年结转及超收，调整预算为534619万元。决算支出448950万元，完成调整预算的83.96%。其中：一般预算支出（调整）预算342877万元，决算支出318093万元，完成调整预算的92.8%，比2010年增长21.1%；基金支出（调整）预算191742万元，决算支出130857万元，完成调整预算的68.2%，比2010年增长178.9%。
按照现行财政体制算账，2011年市级财政收支基本平衡，当年净结余655万元，年终滚存赤字32727万元。其中：市本级当年净结余485万元，年终滚存赤字33375万元（主要是上级财政部门扣还原城信社借款）；经济开发区当年净结余170万元，年终滚存结余648万元。
（二）决算情况基本评价
综合调研情况看，2011年全市和市级财政决算情况总体是好的。
一是重点支出保障较好，促进了社会事业发展。在收支矛盾比较突出的情况下，政府及其财政部门积极改善支出结构，集中财力保证了重点支出需要。根据调研，2011年全市教育支出162346万元，同比增长46.9%，其中市级支出51319万元，同比增长73.6%；医疗卫生支出91879万元，同比增长26.7%，其中市级支出19227万元，同比增长47.9%；社会保障和就业支出109896万元，同比增长21.8%；均超过了规定的增长比例，保障了重点支出，促进了民生改善，对维护社会安定、推动社会事业发展起到了促进作用。
二是准确把握财政政策，积极争取上级各项补助资金。市财政部门与各有关部门密切配合，研究吃透各项政策，努力做好项目申报工作，积极争取上级资金支持。2011年，省以上财政部门对我市转移支付及各项补助资金达574270万元，比上年增加121449万元，同比增长26.8%，有效缓解了财政收支矛盾，推进了重点项目建设，为我市经济和各项社会事业快速发展提供了有力的财力保障。
三是深化部门预算编制改革，不断强化部门预算执行管理。完善部门各项基础信息的统计和填报工作，夯实部门预算编制基础数据库，提高部门预算编制的完整性和准确性；坚持厉行节约，严格控制“三公经费”等一般性支出；加强项目管理，强化部门项目经费绩效考核，提高部门预算编制质量；分解细化部门项目预算，逐步实现项目的精细化管理，提高部门预算执行管理水平。
四是加强政府性债务监管，初步建立债务管理机制。市财政部门对地方政府性债务实施月报制度，初步实现了政府债务的动态监控。同时，制定了《漯河市地方政府性债务统计工作考核评比暂行办法》，草拟了《关于加强政府债务管理工作的意见》和《漯河市政府债务管理暂行办法》，进一步建立健全地方政府性债务管理机制，为加强政府债务管理、防范和化解债务风险夯实基础。
五是审计监督加强，促进了财政预算执行。市政府审计部门紧扣预算执行、推进依法行政、维护群众利益和提高财政资金使用效益开展审计，先后审计和审计调查了市财政部门市级预算执行情况、市地税系统税收征管情况，32个部门及所属86个财政全供二级机构的预算执行和其他财政收支情况，6个重点专项资金管理使用情况等。审计监督工作的有效开展，促进了财政预算的正确执行，维护了财经纪律。
二、关于2012年上半年预算执行情况
（一）全市地方财政收入情况
地方财政总收入
上半年，全市地方财政总收入完成452015万元，增长17.5%。其中：入中央金库215142万元，增长12.9%，占地方财政总收入的47.6%。
公共财政预算收入（按照财政部统一要求，自2012年起原“一般预算”改称“公共预算”）
上半年，全市公共财政预算收入完成236873万元，占预算的61.8%，增长22.1%。分级次看，市级公共财政预算收入（含经济开发区）完成129961万元，占预算的57.8%，增长20.3%，其中市本级完成111308万元，占预算的57.2%，增长19.7%，经济开发区完成18653万元，占预算的62.2%，同比增长24.2%；县区级及其以下完成106912万元，占预算的67.3%，同比增长24.3%，其中两县完成57894万元，占预算的68.7%，同比增长22.8%，三区完成49018万元，占预算的65.7%，同比增长26%。
从公共财政预算收入结构看，全市税收收入完成178459万元，占公共财政预算收入比重为75.3%，增长19%。其中增值税、营业税、企业所得税等五项主体税种完成124502万元，占税收收入的69.8%，增长4.6%；资源税、契税等小税种完成53957万元，占税收收入的30.2%，增长74.4%。非税收入完成58414万元，占公共财政预算收入的比重为24.7%，增长32.6%。
从公共财政预算收入征管部门看，上半年，国税部门完成税收收入46388万元，比上年同期下降1.3%，占公共财政预算收入的比重为19.6%；地税部门完成税收收入132071万元，比上年同期增长28.2%，占公共财政预算收入的比重为55.8%；财政及其它部门组织收入入库58414万元，增长32.6%，占公共财政预算收入的比重为24.7%。
基金预算收入
上半年，全市地方政府性基金预算收入累计完成54611万元，占预算的35.8%，下降62%。分级次看，市级（含经济开发区）完成34292万元，占预算的30.8%，下降73.7%；县区级及其以下完成20319万元，占预算的49%，增长51.3%。
财政专户管理资金收入（从2011年起取消“预算外资金”，新增设“财政专户管理资金”）
上半年，全市地方财政专户管理资金收入累计完成9420万元，下降13.1%。分级次看，市级（含经济开发区）完成5906万元，下降9.4%；县区级及其以下完成3514万元，下降18.6%。下降的主要原因是部分行政事业收费按政策纳入了预算内管理。
（二）全市地方财政支出情况
上半年，全市地方公共财政预算支出完成411812万元，占预算的50.3%，增长31.6%。分级次看，市级公共财政预算支出（含经济开发区）完成147900万元，占预算的44.8%，同比增长增长53.7%。其中：市本级完成136151万元，占预算的45.1%，同比增长59.3%；经济开发区完成11749万元，占预算的41.2%，同比增长9%；县区级及其以下完成263912万元，占预算的55.5%，同比增长21.8%。其中：两县完成134515万元，占预算的54.8%，同比增长22.4%；三区完成129397万元，占预算的56.3%，同比增长21.1%。
基金预算支出
上半年，全市政府性基金预算支出累计完成71378万元，占预算的28.6%，下降17.6%。分级次看，市级（含经济开发区）完成26947万元，占预算的15.4%，下降13%；县区级及其以下完成44431万元，占预算的60.1%，下降20.2%。
财政专户管理资金支出
上半年，全市地方财政专户管理资金支出累计完成7415万元，下降17.3%。分级次看，市级（含经济开发区）完成4355万元，下降12.9%；县区级及其以下完成3060万元，下降23%。
（三）上半年预算执行的主要特点
一是财政收入保持平稳增长，顺利实现了时间过半、任务过半的目标。上半年，全市财政总收入、公共财政预算收入分别增长17.5%和22.1%，分别高于全省平均水平5.8个和6.1个百分点，公共财政预算收入增幅在全省排第7位，保持平稳增长态势。从进度看，上半年全市公共财政预算收入完成年初预算的61.8%，超过序时进度11.8个百分点，实现了时间过半任务过半目标。
二是税收收入持续回升，收入质量较高。上半年，全市税收收入增长19%，高出全省平均增幅7.1个百分点，分别比3月、4月、5月提高16.8个、5.7个、5.2个百分点，继续呈现回升态势。上半年，全市税收收入占公共财政预算收入比重为75.3%，比全省平均水平高3.8个百分点，税收比重居全省第4位，收入质量整体较好。
三是税收征管力度加大，总体保持平稳增长。面对复杂多变的经济形势和税收政策调整以及部分重点税源企业出现困难等经济运行中的一些不利因素，我市各级税收征收机关坚持从大局出发，大力开展税收清查整治活动，采取积极措施进行堵漏补缺，稳定税收，保证了税收收入平稳增长。上半年，全市地方财政收入中，税收收入同比增长19%，其中主体税收增长4.6%，小税种税收增长32.6%。
四是财政支出结构改善，重点支出保障较好。上半年，全市公共财政预算支出增长31.6%，比去年同期高6.3个百分点。在全市公共财政预算支出中，与民生密切相关的教育、医疗卫生、社会保障与就业、文化体育与传媒、住房保障、交通运输和城乡社区事务等支出快速增长，分别增长41.6%、15.9%、49.8%、47.4%、1.31倍、1.09倍、35.3%。以上各项支出增支合计83566万元，占公共财政预算支出增支额84.6%，
三、存在问题分析
从去年的财政决算和今年上半年的预算执行总体情况来看。市政府及财政部门能够认真贯彻五届人大六次和六届人大一次会议决议，在宏观经济复杂多变的形势下，采取积极措施，组织收入，优化支出，充分发挥财政对“保增长、保民生、保稳定、促发展”的宏观调控作用，促进了经济形势企稳向好和社会事业发展。但是，在财政经济运行和预算执行中仍然存在一些突出矛盾和问题，须引起高度重视。
（一）受国际经济形势不景气和全国经济出现下滑的影响，我市财政经济下行风险仍然较大，财政收入持续稳定增长压力加大。
一是个别主要经济指标继续回落，影响了财政收入的持续稳定增长。上半年，全市规模以上工业企业累计实现主营业务收入937.89亿元，同比增长18.22%；实现利润109.44亿元，同比增长26.53%；实现利税137.68亿元，同比增长25.59%。主营业收入、利润、利税增速虽然分别高出全省平均水平2.31、22.79和20.5个百分点，但是与前5个月相比，分别回落了0.96、1.28和1.63个百分点，且总体呈现下降趋势，这将对我市下半年财政收入的持续稳定增长带来不小的压力。
二是部分重点企业仍处于亏损状态，且亏损额上升较快。当前国内外经济形势复杂，不确定因素较多，世界经济复苏动力减弱，国内经济增长速度回落，部分行业如造纸、纺织、化工生产经营面临较大压力。上半年全市规模以上工业企业中亏损11家，累计亏损1.65亿元，同比增长33.06%，其中亏损额较大的企业有：银鸽集团亏损8804万元，华电发电公司亏损5350万元，颍青化工亏损4855万元，永银化工亏损2997万元。
三是地方税收税基缩减，新增税源乏力。从税收政策和税制结构看，国家一系列税收政策的出台，都选择地方税收开口子，因而就相应缩减了地方税税基。如个人所得税起征点的调高和税率结构的调整，上半年全市减少税收1597万元，下降19.2%；个体工商户应税起征点调高，全市达到起征点的个体户下降83%，减少3488户；下岗职工再就业优惠政策，小型微利企业所得税优惠政策等措施，都缩减了地方税征收范围和税基。而近年来，我市虽有新上项目，但推进速度缓慢。一些项目虽已签约，但难以落地；一些项目由于前期工作不到位，未能按期开工；一些项目虽然开工，但进展速度缓慢，迟迟形不成施工高潮。加之固定资产进项税纳入抵扣范围，不仅造成现有纳税人新上项目不能够达产达效，反而减少当期增值税的实现。
四是财政税收持续稳定增长的基础比较脆弱，结构有待改善。去年下半年以来，我市固定资产投资增幅高位回调，增幅由半年时的31.2%，缓降到三季度时的30.4%，后回调至年末时的28.6%，今年元至二月份则又下滑至26.6%，至六月份持续回落到25.4%，总体呈小幅下降趋势。同时，我市各类房屋转移登记量下降18.9%，成交面积下降10.6%，房地产市场交易趋冷。据地税部门算账，上半年全市房地产业和建筑业税收完成44545万元，同比减收2649万元，下降5.6%，但是占地税总收入的比重仍然高达30.9%。房地产和建筑两个行业一次性税收较多，且极易受国内外经济环境、政府宏观调控政策、市场容量等因素的影响，很难形成可持续增长的稳定税源，这将严重影响我市财政收入的持续稳定增长。
五是市本级新生财源不足，财源建设有待加强。市本级经济是全市经济发展的“领头羊”，目前本级企业也是支撑全市经济的核心力量。但多年来，通过加压驱动和政策鼓励，各县区财政经济均有了长足发展，新建企业和新上项目日益增多，加上国家各项转移支付政策主要倾向于县区，县区的财政经济基础得到了明显改善。而近年来市本级一些主要税源企业如双龙纺织、银海化纤、仁和线材、制革制鞋、火电厂等要么关停并转，要么关闭破产，而且原来发展势头强劲的银鸽集团，也因国际国内造纸行业持续低迷、产能过剩、市场竞争压力不断增大等因素，自2011年四季度以来一直处于亏损状态。目前除双汇集团和烟厂“两家独大”外，新兴企业乏善可陈。据财政部门统计，双汇集团由于基本上摆脱了“瘦肉精”事件的影响，步入了良性增长扩张轨道，上半年累计实现销售收入2365220万元，同比增长23.47%；实现利润109752万元，同比增长276.02%；实现税金88340万元，同比增长67.3%，其中仅上缴地方财政收入41651万元，占市本级（含经济开发区）公共财政预算收入的32%。烟厂上半年累计上缴地方财政收入17051万元，占市本级（含经济开发区）公共财政预算收入的13%。两家大型骨干企业的稳定增长，掩盖了一部分企业景气状况不佳，税收贡献度不高的现实。受本级纳税企业数量递减的影响，市级公共财政预算收入占全市公共财政预算收入的比重由二次区划调整之初的65%左右，降至目前的55%左右，降低约10个百分点；支出比重也由区划初的43%左右，降至目前的35%左右；与此同时，市级财政平均每年还要拿出2亿多元的资金作为配套性转移支付，补助给县区，进一步削弱了市本级财政集中财力办大事和改善民生福利事业的能力。
（二）预算编制缺乏科学性，预算执行约束力不强。
一是部门预算编制不够科学，执行中缺乏刚性，约束力不强。依据调研情况反映，年初财政部门批复的部门预算，与部门实际需要差距大，不得不在年底进行一次性追加，不但导致执行结果数与年初批复数差别较大，而且由于追加经费时间较晚，造成了预算单位额度结余资金金额较大，反映出部门预算编制还不够科学化、精细化。
二是公用经费定额标准不尽完善，与实际情况有脱节现象。根据审计机关审计，2011年，市财政按照每人每年3300元和每辆车15000元的标准批复市直预算单位行政经费预算1387万元，实际支出9568万元，是年初预算的6.9倍。同时，实际行政经费支出缺口较大，导致部分市直单位挤占项目资金用于弥补行政经费的不足。
三是项目资金管理有待规范。在项目资金管理中还存在着挤占或滞留专项资金、应计不计收入、应缴未交税金、使用现金列支和违规出借项目资金等现象，需要进一步加强监控，规范管理。
四是国有资产的监管有待进一步加强。根据审计部门审计，有个别单位存在着固定资产账实不符、购置资产未实行政府采购等现象；还有个别单位对国有资本对企业进行注资所形成的企业股权未进行有效管理，也未编制国有资本经营预算，导致部分国有资本收益未能做到应收尽收，造成国有资产流失。对这些问题必须引起高度重视。
四、意见与建议
（一）充分利用各项政策，调动一切积极因素，巩固和发展壮大我市经济基础。着力实施工业优先发展战略，以产业集聚区为平台，以招商引资为手段，以转变经济增长方式为契机，以我市现有产业优势为依托，大力引进大型项目、绿色项目、节能项目和高新技术项目等，并使之落地生根，真正成为我市新的增长动力。要高度重视和支持我市经济开发区的发展，切实从战略的高度，把开发区作为我市的发展极、壮大极、增长极来培育，使之真正成为我市发展壮大财政经济的新增长源。
（二）深化、细化预算编制，增强预算编制的科学性。健全预算编审制度，充分征求意见，加强科学论证；完善部门预算编制制度体系，提高部门预算批复的一次性到位率，力戒执行中的二次或多次追加，增强部门预算编制与执行的严肃性。同时，建议今后部门预算要提交人民代表大会审议审查。
（三）加强预算绩效管理，提高财政管理水平。进一步强化财政科学化、精细化管理，将绩效观念和绩效要求贯穿于财政管理的各个方面，逐步建立健全预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用的全过程预算绩效管理机制，充分发挥财政职能作用，切实增强财政资金使用的安全性、规范性和有效性。
（四）加强项目资金管理，规范项目预算编审程序，提高专项资金使用效益。切实搞好专项资金的项目库建设，健全项目跟踪问效制度；完善专项资金项目立项、审定、预算安排等方面的程序和办法，使项目预算更加科学合理，从体制和机制上预防和遏制挤占、挪用以及虚列等违规问题的发生。进一步理顺资金分配渠道，加大专项资金整合力度，统筹安排预算内外资金，强化预算的调控职能，提高财政资金的整体使用效益。
（五）加大对国有资产的监管力度。切实建立国有资产登记、审查、稽核和定期清查制度，严格国有资产流转审查审批程序，逐步建立企业国有资产经营预算，完善国有资产经营绩效评价体系，对违法违规造成的国有资产流失或权益丧失，要严肃处理。
（六）严格政府债务管理，防范和化解债务风险。建立对政府性债务归口监管机制，依照有关财经制度的规定严格控制部门、单位的举债、担保等行为，对已经发生的举债、担保行为应区别不同情况完善约束措施，规范管理；对违规集资行为，要及时进行清理检查，并依据有关规定妥善处理。
（七）继续加强审计监督。市政府审计部门要不断改进工作方法，创新工作手段，在一事一议，边审计边整改等有效做法的基础上，进一步加大依法纠错处罚力度，不断巩固提高自身法律地位，同时注重调动好发挥好各级各部门内部审计的作用，使“本级审”工作更好地服务于我市发展大局，服务于经济建设，为维护好财经纪律作出更大贡献。
