关于检查国务院《城市绿化条例》和《河南省城市绿化实施办法》实施情况的报告

——2014年6月26日在漯河市第六届人民代表大会常务委员会第十六次会议上

市人大常委会执法检查组  晋民伟

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

根据常委会工作安排，今年5月中下旬至6月下旬，执法检查组在市人大常委会副主任张军佑的带领下，对全市贯彻实施国务院《城市绿化条例》和《河南省城市绿化实施办法》（以下简称“一条例一办法”）情况进行了检查。现在，我代表执法检查组，向市人大常委会报告执法检查情况，请予审议。

 一、执法检查基本情况

 这次执法检查的目的是：全面了解“一条例一办法”在我市的贯彻实施情况，进一步推动城市绿化的规划、建设、保护和管理工作，促进城市绿化事业的发展，增进人民身心健康。执法检查的重点是：“一条例一办法”的学习宣传情况；城市绿化的规划编制及实施情况；城市绿化的保护和管理情况；绿化规划的调整变更是否依法依规及绿化违法违章行为的查处情况等。

为组织好这次执法检查活动，常委会专门成立了执法检查组，制定了执法检查方案，通过新闻媒体向社会发布了执法检查公告，广泛征集人民群众的意见和建议。

5月中下旬以来，执法检查活动按照既定方案，有序进行。5月中下旬，印发执法检查通知，对市、区两级政府和各相关部门进行了动员部署。6月上旬，各区、经济开发区、西城区和市林业园林局、市财政局、市规划局、市建委、市沙澧河建管委等部门及有关公用事业单位，根据执法检查实施方案所确定的内容进行了深入自查。执法检查组在督促各区、各相关部门自查的同时，进行了较大范围的调研暗访，对相关情况进行认真梳理，为下一步集中检查作好扎实准备。6月中下旬，市人大常委会副主任张军佑带领执法检查组，实地察看了一批城市公共绿地、干道绿化带、街头游园、风景林地等的建设管理情况，集中听取了各区和市直有关部门执行“一条例一办法”情况的汇报。

二、我市贯彻实施“一条例一办法”基本情况

长期以来，园林绿化工作在我市一直处于十分重要的位置。历届政府领导高度重视，增绿造林步伐从未间断，城市园林绿化得到长足发展，依托沙澧河穿城而过的独特优势，形成了水为魂、林为韵、林水相依相宜的优美自然景观。特别是沙澧河一期的建成开放，为广大市民提供了舒适休闲的绿色空间，打造出了生态宜居漯河的城市名片。近年来，我市相继取得“国家园林城市”、“全国绿化模范城市”、“中国人居环境范例奖”和“ 国家森林城市”等荣誉。

从执法检查情况看，市政府及其相关部门着力城市绿化的规划、建设、保护和管理工作，取得成效明显。全市园林绿化建设发展快、势头好，绿化面积逐年扩大，绿化景点不断增多，城市形象和绿化品位明显提升，有力地促进了城市发展环境的改善与优化。目前，城市绿化覆盖率、绿地率、人均公共绿地面积分别达到39.83%、34.62%和12.75平方米。城市园林绿化形成了点、线、面相结合，平面与立体相结合，功能较完善、类型较齐全的格局。

（一）各级政府和相关部门对“一条例一办法”的学习宣传是重视的

为增强各级各部门和全体市民的绿化意识，我市坚持“宣传、教育、引导”的工作思路，每年都有计划、有组织、多形式地开展“一条例一办法”系列学习宣传活动。一是深入学法。各级主管部门通过邀请专家授课、组织考试等形式，坚持开展“一条例一办法”等相关法规培训，不断提升自身依法行政水平。二是媒体宣法。通过在漯河日报、漯河电视台和相关网站上开辟专栏、发表文章、以案说法等形式，广泛宣传相关法律法规。三是街头普法。通过印发资料、张贴标语、悬挂横幅、设点咨询等多种形式，深入街道和门店对市民开展面对面的宣传。郾城区向沿街商户印发了“爱护门前树木、争做文明商户”的一封信，营造爱树护绿的良好氛围。四是创新普法。通过认建认养绿地、冠名游园、栽植纪念树等形式，激发市民爱绿护绿热情，目前，市区不少公园、游园，景石上刻有以企业冠名的标识。市园林主管部门针对嵩山路等道路两侧行道果树管理难问题，开展了果树认管认养和举办果实采摘节等活动，进一步增强了市民的城市意识、文明意识、生态意识和绿化意识。五是义务植树传法。出台了《漯河市全民义务植树实施办法》，将每年的3月份定为全市义务植树活动月。三年来，全市参加全民义务植树活动人数累计达330万人（次），植树1000余万株。通过多形式、多层次、全方位的宣传，社会各界对“一条例一办法”的认识进一步加深，遵守和执行绿化法律法规逐渐成为广大群众的自觉行动。

（二）各级政府对城市绿化规划的编制是认真的

各级政府坚持规划引领、规划先行，高起点、高标准编制了较为系统的园林绿化规划。一是总体规划编制注重城市绿化内容。于今年1月通过省政府审批的《漯河市城市总体规划（2012～2030）》，对我市的公共绿地、防护绿地、生态绿地用地进行了统一安排，规划中心城区形成“一心中踞、井字绿环、两廊深入、绿线联网、公园均布” 绿地系统，并对公园绿地面积、人均用地面积等提出了规划约束指标。二是专项规划通过专家评审。在总规指导下，《漯河市城市绿地系统规划（2013—2030）》于去年着手编制，目前已顺利通过了专家评审，待进一步修改完善后上报市政府审批。三是绿化项目的规划设计涵盖面广、有深度。通过国际招标，由国内知名设计院完成的沙澧河一期沿河绿化带的规划，起点和品位较高，规划控制面积达到436公顷。致力人文资源开发和自然环境建设的有机结合，相继完成了月湾湖植物园、沙河国家湿地公园、郝家台森林公园及“百园提升工程”的规划设计工作。各区也都注重项目设计工作，推出了一批规划精品项目。如西城区、沙澧产业集聚区等编制了绿地系统规划，为项目实施提供了有力支撑。召陵区实施的区政府楼前广场、瑞贝卡游园项目，经济开发区实施的“一路一景”、“一桥一景”项目等，都注重了特色和生态设计，为市民提供了良好的休闲场所。

（三）城市绿化的建设规模是空前的

近年来，我市以创建“生态宜居名城”为切入点，把城市绿化建设纳入城市基础设施建设的重要内容，着力打造林水相依、林水相连、依水建林、以林涵水的特色滨河森林城市，通过常年的绿化改造和专项投入，切实加快了绿化建设步伐。三年来，全市累计新增绿化面积371.36公顷（5570亩），人均公共绿地面积提高0.3平方米，城市绿化覆盖率提高了2.37个百分点，绿地率提高了3.32个百分点。城市绿化呈现出了很多亮点：一是沙澧河开发建设奏响了城市绿化的主旋律。沙澧河一期开发充分挖掘沙澧河弯曲多变的自然资源和漯河深厚的文化资源，注重“水”与“绿”的完美结合，新增绿地面积404万平方米，栽植各类乔灌木近500万株，打造出了一条优美的风景长廊、生态长廊、文化长廊和休闲长廊。二是各区的主动而为有效提升了城市绿化的规模。各区政府和经济开发区、西城区、各产业集聚区都非常注重绿化工作，在造林增绿方面下了不少功夫。经济开发区区内绿化总量稳步增长，区内绿地率、绿化覆盖率、人均公共绿地面积三项基本指标分别从2007年的30%、34%、8平方米提高到了2013年的36.2%、40%和10平方米。西城区建成的月湾湖公园绿化面积约5.8万平方米，目前正在建设高铁千亩花之园和15处街头游园。三是城市主干道两侧和重要节点的升级改造彰显了城市绿化的品位。近年来，我市相继实施了淞江路等重要路段、城市出入口、街头游园的园林绿化新建和升级工程，大力实施了果树进城和桃花工程，增设了一大批雕塑、画廊、文化设施、健身器材等硬件设施和植物景观，城市主干道体现出一路多景的生态景观风格，大大小小的公园、街头游园等让广大市民拥有了更多休闲娱乐的好去处。四是新建居住小区和单位庭院体现出了城市绿化的档次。新建住宅注重设林造景，绿化是否完善成为房产重要卖点。单位注重绿化达标创建，涌现出了不少园林式单位，如市中级人民法院、漯河医专、市人行等单位，绿化标准高、效果好。五是多元投资机制激发了全社会的广泛参与。出台了《漯河市国家森林城市和林业生态市建设奖惩办法》，鼓励社会各界参与造林绿化，以承包造林、合作造林、公司造林为主要模式的造林新机制带动了绿化事业的健康发展，全民参与的热情明显提高。如漯河银行投资，在淞江路改造建设了漯银游园；瑞贝卡集团投资，在召陵区建设了瑞贝卡游园；不仅提升了绿化景观，而且为周边居民提供了休闲娱乐场所。

（四）对城市绿化的保护和管理是到位的

近年来，全市上下不断理顺绿化管理体制，健全绿化管理制度，规范绿化管理程序，确保了绿化建设成果的巩固。一是管养制度比较健全。先后制定出台了《城市绿化实施细则》、《城市绿线管理办法》、《古树名木管理办法》等地方规范性文件和部门规章，为加强执法管理提供了法规支撑。二是管养投资逐年提高。管理养护经费由原来的每年每平方米几角钱，逐年提高到目前的2.90元/平方米/年。三是管养专业队伍不断规范完善。建成了层级完善、分块负责、分工合作的专业化园林管理养护体系，形成了园林修剪、病虫害防治、执法监察等专业性较强的队伍。四是管养精细化、科学化水平逐年提高。根据实际情况，对城市绿地实施了网格化和分级管理，做到“定人、定岗、定责、定管理标准”，严格落实督导奖惩，从而调动了各类人员的积极性和主动性。

（五）对违法违章行为的查处是有力度的

保持对擅自占用城市绿地等违法行为的高压态势，绿地规划调整必须严格依照法定程序，确保各项绿化用地不受侵占，对侵占规划绿化用地的建设行为予以了坚决查处。将绿化作为建设项目规划审批的重要内容，做到没有绿化规划的项目不审批，没有建设绿地的工程不验收，杜绝了乱开口子、乱表态。

为依法治林，我市组建成立了漯河市森林公安局和漯河市园林绿化监察大队，对林木资源进行严格监管，相继组织开展了市区“绿地菜园子清理”、“违章广告牌集中清理”行动，以及“春蕾护花保果”、“三夏护林防火”、“夏季严打”、“百日护绿”“三秋护林防火”“冬季严打”等一系列专项活动，有效地维护了漯河市的生态安全。各区各部门也在违法行为的查处中发挥着重要作用，如市林园局近三年来纠正绿地内乱扯乱挂、乱停乱放、摆摊设点和摘花采果、攀树折枝等不文明行为13000余起，立案查处擅自占用城市绿地、侵绿毁绿等违章违法行为70起，拆除违法占用绿地的大型广告牌6块，跟踪服务涉绿施工项目133件。市沙澧河建管委2009年以来，共查处非法侵占绿地行为56起，涉及面积3600㎡；制止私自移植树木12起、非法砍伐树木20起，移交森林公安12起。西城区在月湾湖等地设置了管理用房，安排专人24小时值守巡查，杜绝损伤、破坏树木的现象发生。

三、存在的主要问题   

检查组认为，我市贯彻实施“一条例一办法”虽然做了大量的工作，取得了明显的成效，但仍然存在着一些不容忽视的问题：

（一）对“一条例一办法”的学习宣传还需加强。主要表现在：一是学法用法的自觉性还不强。除主管部门外，其他一些部门和公用事业单位很少开展对园林绿化法规的学习培训，履行绿化法定责任和义务的主动性不够。园林绿化法规进课堂、进社区、进企业还缺乏持久性和经常性，社会各届和广大居民虽有爱绿惜绿意识，但还缺乏依法护绿的自觉和能力。二是一些宣传方式还有待转变。实际宣传工作中，采取报纸发文章、彩页摘条例、广播念规章、活动挂标语等老的宣传手段还较多，而进行以案说法、曝光典型案例、开展亲绿爱绿活动、吸收公众志愿参与等做法较少，法规入脑入心不够。

（二）有些规划设计进展缓慢、标准下降、脱离本地实际。含有城市绿化重要内容的《漯河市城市总体规划（2012—2030）》，从启动编制到审批通过历经多年之久，沙澧河交汇处建设方案历经多次招标设计也未形成最终方案，这些既影响了对绿化整体工作的规划指导，也影响了景观建设。同时，《漯河市城市总体规划（2012—2030）》中，提出的中心城区人均绿化用地7.13平方米的规划指标，不仅低于9平方米这一国家园林城市验收标准，也远低于我市现有的人均面积，如果照此实施，后果堪忧。另外，规划设计中脱离本地实际现象时有出现，由于大量使用外地设计力量，设计方案脱离本地气候、降水、土地等实际，所选树种不能体现多元化、本地化，树种搭配不合理，不少树种娇生贵养，适合本地生长的传统树种栽植不多，导致树群之间生态失衡，病害虫害经常发生。规划设计中硬化和草坪面积过大，如沙河一期西段在开发中设计建设了不少大的草坪，需要勤浇常管、小心呵护，既产生和占压大量管理资金，造成多轮投入、长期投入，也在一定程度上挤压了市民的休闲空间。

（三）对规划的实施缺乏有效监督。在道路建设中，由于道路投资和建设主体多元化，一些投资单位自行进行绿化规划设计，自行进行绿化园林建设，园林行政主管部门没有先期介入指导，设计、建设过程也没有参与，致使不少项目的配套绿化建设水平不高。在居民小区建设中，一些开发商片面追求经济效益，在报审方案时配套绿地纸上达标，相关数字符合要求，但是，在实际建设中，擅自对绿化指标进行调整，将规划的绿地改变性质与用途，致使小区建成后出现绿化降档次、减面积等现象。

（四）城市绿化管养体制机制建设相对滞后。一是多元管养模式造成全市标准化体系建设、考核奖惩制约机制无法统一。市内公共绿地、居住区绿地、单位附属绿地、生产绿地、公园、风景区等分属不同的管理和责任主体，但由于缺乏统一的标准化体系和考核奖惩制约机制，各个责任主体在管理中往往自成一体、单打独斗，致使部分绿化设施管理标准不一、水平参差不齐。二是行政主管部门牵总下的部门联动作用不能有效发挥。相关部门在出现矛盾纠纷和工作冲突时，强调部门利益，履行法定职责的自觉性不强。三是各级管理队伍对毁绿行为的处罚力度受限。如沙澧河建管委、西城区等地方虽然成立了相应的管理机构，但由于没有行政执法权，针对出现的随意践踏草地、攀折树木、采摘花果、侵占毁坏园林绿地树木等行为，无法实施强有力的行政处罚手段。四是城市绿化管理存在盲区。部分道路如中山路、淞江路西段等，由于管理权移交等问题，绿化管理成了“无主”路段，致使两侧灌木和野草疯长，影响城市绿化形像。居住小区内绿化执法比较薄弱，对毁绿种菜、开辟车位等现象制止不力。五是科技化管理水平不高。由于多元管理主体和模式的存在，相互之间缺乏沟通衔接，数字化、信息化等现代管理手段无法整体统一运用。

（五）侵占、毁坏、偷伐等损害城市绿化现象时有发生。一些地方、单位和个人不能很好处理发展经济和爱绿护绿的关系，对自有绿地、借地临时绿化地没有依法申报就擅自处置，对绿线控制把关不严，对自认为妨害自身利益的林地和树木盗伐损毁，严重侵害了城市绿化成果。比如淞江路、黄河路等路段两侧的建筑没有退够空间，占压了城市绿线；一些门店门前生长多年的行道树被人为毁掉，非常令人痛惜。

（六）城市园林绿化发展不均衡。一是城市综合性公园缺乏，数量少、面积小、不配套。除沙澧河风景区外，综合性公园数量少，面积小，配套设施缺乏，不能满足公园服务半径覆盖及配套设施要求。双汇广场的改造不彻底，原有的绿量没有完全恢复。市人民公园设施陈旧、年久失修，与现行绿化标准和要求不相适应，已被国家园林城市复查省级专家组提出了整改要求。二是老城区绿化、绿量欠缺。旧城区和小街小巷人口稠密区域，绿化基础相对薄弱，缺少就近的公园和游玩场所，尤其是道路绿化、街头游园、综合性绿地广场等缺乏。如召陵区铁东片区缺少综合性绿地广场和公园，市民无游玩处，沙南商业区缺乏街头小游园等。

（七）园林管养经费不足。近几年，市政府加大园林绿化养护经费的投入，对园林绿化的养护管理给予了很大的支持和倾斜，拨付的经费逐年增加，但与养护量的增加和养护等级的提高需求相比仍有较大缺口，2.90元/平方米/年的养护经费也低于洛阳、郑州、濮阳、南阳、许昌等省内国家园林城市，各区对此块经费的投入则更低且难以保障。

四、几点建议

加强城市绿化管理，保护和改善城市生态环境，必须依法推进、科学实施。为促进“一条例一办法”在我市的更好实施，提出以下建议：

（一）进一步加强对“一条例一办法”的学习宣传。学习宣传是法律贯彻实施的前提和基础，要结合我市“六五”普法方案，大力实施园林绿化法规在全市有组织、有计划、成系统地学习培训，深入推进“一条例一办法”和漯河市相关规章进机关、进企业、进社区，提高各级干部和广大群众的绿化法制意识。要积极转变宣传理念，注重运用网络等新兴媒体，注重负面曝光、以案说法，注重开展寓教于乐的活动，注重宏扬和激发市民的参与热情，通过全方位、多途径、常态化的绿化宣传活动，激发调动市民爱绿护绿的积极性、主动性和创造性，努力营造全社会参与城市绿化的良好氛围。

（二）健全完善规划设计，严格实行批后管理。要进一步科学编制城市绿化规划，完善绿化布局，加快推进重要节点的规划设计和项目落地。要尊重科学、尊重实际，严防规划设计贪大求洋、好高骛远、脱离实际，合理配置树种，优化乔灌草比例和布局。要切实加强规划落实工作，严把规划审批关口，加强跟进监管和工程、小区建成后的核查验收，留足留好新区开发和老城区改造绿化用地，严格对道路和居住小区的规划管理，凡规划确定人工景点、自然景点，提出的规划指标和要求，未经审批变更，任何单位和个人不得擅自改变。要清晰划定规划落实的主体责任，将规划落实的目标分解到各单位、各部门，推进规划任务的顺利实施。

（三）建立健全城市绿化建设、保护和管理的体制机制。突出抓好几个重点：一是发挥好绿化委员会和园林行政主管部门的牵总作用，强化其龙头管理和组织功能，实施对全市整体绿化工作的有效指导和管理；二是加快推进各部门联动机制的形成，绿化工作涉及林园、财政、规划、建设、水利、沙澧河建管委等部门及有关公用事业单位，在明确各相关职责的基础上，市政府要建立部门沟通联动的大绿化机制，督促各职能部门依法行政；三是统一全市管养标准和考核奖惩体制，防止政出多门、各自为战、管理杂乱、标准不一；四是推进执法授权委托的落实，实现不同管理队伍对违法案件的及时防范、检查和制止，从而更好地保护绿化成果。五是加强市区之间、部门之间的沟通衔接，尽快消除居民小区、个别路段的绿化管理和执法盲区。六是整合好不同管理主体的力量，推进数字化、信息化管理平台的整体建立和运用。

（四）深入推进绿化工程建设。既要打造精品，抓好主要景点和新建道路绿化建设，又要注重老城区和小街小巷的绿化改造，特别是要加大对老城区和产业集聚区绿化建设的投入，广泛设点布绿，提升总量，提高质量，切实改变老城区和产业集聚区的绿化面貌。积极推进城市综合性公园建设，加快月湾湖植物园、沙河国家湿地公园、郝家台森林公园等项目建设，为市民提供更多更好的休闲空间。实施好“百园”提升惠民工程，打造城市十分钟休闲健身圈，让不同区位的市民都能就近享受到城市绿化的成果。保护好整修好市区现有的综合性公园，抓紧双汇广场后续建设和人民公园整修改造，展现沙澧河风景区一园穿城、各公园点缀呼应的优美自然风光。

（五）加大对城市绿化建设和管养的资金投入。城市绿化是重要的公益事业，离不开公共财力的支持和社会资金的多渠道融入。市区两级政府要在城市建设资金中安排保证公共绿地建设管理维护的经费，并在财力增长的基础上，逐年提高资金投入，努力使公共绿化建设和管养经费适应绿化事业发展的需要，保障关键性项目顺利推进，保障绿化管养水平的持续提升，形成高品质的绿化成果。另外，还要加强政策研究，解放思想，大胆创新，多方面开拓融资渠道，更多地鼓励单位和个人以投资、捐资、领养、认建等形式参与绿化建设。