关于我市农村饮水安全工作情况的视察报告

   
        ——2014年10月29日在漯河市第六届人民代表大会常务委员会第十八次会议上

                             市人大常委会视察组
 
市人大常委会：
    保障农村居民的饮水安全，事关农村居民的身体健康和生产生活，是全面建设小康社会的基本要求。为全面了解我市农村饮水安全情况，促进饮水安全工作健康顺利开展，确保广大农民群众真正喝上放心水。根据市人大常委会年初工作安排，9月下旬，市人大常委会视察组在常委会副主任陈平、市人大常委会党组成员郭国辉的带领下，对我市农村饮水安全工作开展情况进行了视察。现将有关情况报告如下：
    一、视察工作开展情况
    市人大常委会高度重视对农村饮水安全工作视察调研，陈平副主任多次听取视察调研工作准备情况汇报，亲自研究拟定视察调研方案，明确提出要牢固树立群众观念，想群众之所想，急群众之所急，扎实开展视察调研活动，认真履行职责，真正把农村饮水安全工作中存在的困难和问题找出来，为常委会正确决策提供第一手资料，真心实意为群众办实事、做好事。
    9月25日，市人大常委会视察组先后实地查看了召陵区翟庄乡龙塘村单村供水工程，召陵镇归西、郾城区十五里店、临颍县台陈镇邓庙等大型集中供水工程，走村入户，了解农村饮水安全工程水价、电价、水质、供水保障程度等情况。9月26日，召开了市政府、市、县区有关部门相关负责人，乡、村供水管理人员以及村民代表参加的座谈会。座谈会上，听取了市水利局负责人工作汇报，市发改、财政、卫生、环保、国土、电力、税务等部门结合各自职能，分别汇报了推进和支持农村饮水安全工作的情况，三位基层供水管理单位代表也介绍了农村供水管理工作中的经验和感受，并对加强农村饮水工程运行管理和维护提出了很好建议，视察组成员结合视察、座谈情况发表了各自的意见。
    二、农村饮水安全工作实施情况
   （一）领导重视，齐抓共管，农村饮水安全工程取得明显成效。自2004年国家启动农村饮水安全工程以来，市、县两级政府高度重视，专门成立了农村饮水安全工程建设领导小组，将农村饮水安全项目作为一项“民心工程”、“德政工程”，连年列为群众办好十件实事的重要内容；按照分级管理的原则，切实落实了市、县、乡三级行政首长负责制，并层层签订目标责任书，对规划任务逐项分解，一级抓一级，层层抓落实。有关部门工作比较到位，特别是水利部门、发改、环保、财政、土地、卫生等部门结合自身职责，相互配合，扎实开展农村饮水普查、调查规划、项目申报、争取筹措资金，做了大量艰苦细致的工作，取得了良好效果。
    水利部门作为项目建设的主管部门，把农村饮水安全工程作为重要民生水利工程之一，作为水利工作的重中之重，积极组建农村饮水安全工程项目法人，千方百计争取国家项目和投资，加快农村饮水工程建设步伐。到2013年底，全市共建成农村饮水工程194处，其中建成农村饮水千吨万人工程30处，联村工程55处，单村工程109处。解决农村饮水不安全村庄721个，解决农村居民饮水人口122万人。与饮水工程同时建设，还解决了8万人的农村学校师生饮水问题。农村饮水工程实际完成投资近6亿元。
    2014年全市农村饮水安全计划解决27万人，其中解决农村居民23.1万人，解决农村学校师生3.9万人。目前工程正在紧张推进，预计年底前可以建成通水。
   （二）因地制宜，科学规划，立足长远，圆满完成工程建设任务。我市农村生活饮水传统上以浅层地下水为饮用水源。受浅层土壤岩性等影响，浅层地下水部分含盐高，局部含氟高，部分既高盐、又高氟，地下水水质普遍较差。2004年，通过各县区卫生、水利部门联合对农村饮用水状况调查，全市57万农村居民列入农村饮水安全规划。随着农村化肥、农药的使用，各种粪便垃圾累积，以及生产、生活污废水排放、下渗，地下水呈污染区域扩大，污染程度加重的趋势。在推进农村饮水工程建设的同时，卫生、水利、发改等部门2009年联合对农村饮用水状况进行第二次调查，掌握农村饮水不安全人口的新增变化，并向省有关部门积极申报争取，全市又有85万农村居民，以及13.2万农村学校师生列入国家农村饮水安全“十二五”规划。
    在农村饮水安全工程的不断深入实施过程中，市县有关部门及时总结单村供水工程标准低、运行费用高的经验教训，结合村庄分布，按照村村通自来水的长远目标，因地制宜，科学规划，合理布置农村供水水厂，积极推行集中连片供水模式，发展大型集中供水工程，起到了降低运行成本、便于工程管理、实现长效运行的良好效果，也为今后实现自来水村村通奠定了坚实基础。
   （三）保障投入，加强监管，管好用好了建设资金。及时安排下拨资金是工程顺利推进的保障。从近些年来市级配套资金的安排拨付情况看，我市在全省还是比较好的，能够及时足额落实到位。
    在资金管理方面，能够严格按照县级报账制度管理的有关规定，规范操作。在资金落实到位后，财政部门先预付30％的项目启动资金，然后根据工程进度进行拨款，竣工后进行验收，然后按规定程序拨付除10%工程质量保证金外的剩余资金。工程交付使用一年后，经复验未发现质量问题，财政部门才能拨付工程质量保证金，确保工程资金专款专用。积极推行农村饮水项目财政投资评审制度。县区财政投资评审中心全程参与项目实施过程的监管，在项目资金使用中执行先评审后预算、先评审后采购、先评审后拨款、先评审后决算的原则，改变了过去重拨款轻监管的传统方式，减少了资金的损失浪费，提高了财政资金使用效益。
   （四）坚持标准，规范操作，确保安全饮水工程速度快、质量好。工程能否保质保量按时完成，建设是关键。为此，市、县（区）政府和水利部门认真执行水利建设的政策法规，细化完善政策措施，加强建设管理：
    一是出台办法，规范建设市场。在农村饮水安全项目实施中，严格执行“项目法人制、招标投标制、建设监理制、合同管理制” 市水利局作为行业主管部门，先后制定下发了一系列文件和指导意见，加强对全市农村饮水安全建设管理工作的监管指导，规范监理、施工、管材等建设市场。以县区为单元组建项目法人，工程施工、监理均实行公开招标。从对农村饮水安全工作视察情况看，各县区都能够按照要求，认真做好工程招投标和工程监理工作，按照基本建设规定组织工程建设。
    二是严格程序，强化质量监管。农村饮水安全工程建设中，水利部门认真落实“建设单位负责、监理单位控制、施工单位保证和政府监督相结合”的质量保证体系，做到职责明确、责任到人。充分发挥监理单位的作用，加强对工程建设的事前控制、事中控制和事后控制。施工单位认真执行“三检制”，上道工序完成后进行自检，填报质量检验单，经监理单位签字认可后，方能进行下道工序的施工。建设单位不定期对工程建设进行质量检查，发现问题，及时反馈，限期整改。
    三是加强督导，确保按期通水。市政府专门成立督导组，定期不定期地开展巡回督导协调；各县区根据时间节点控制要求，细化建设任务，倒排工期。对土地征用、林木、青苗赔偿以及群众组织发动等工作早准备、早动手，确保招标工作完成后施工队伍能按时进场，及早开工。遇到困难及时向党委和政府汇报，想了不少办法，采取了很多措施，克服了重重困难，保证了按期通水。
   （五）科学管理，强化保障，供水工程运行良好。视察了解到，目前各县区均成立了农村供水管理中心，指导乡、村管理人员实施供水运行管理。召陵区农村供水管理中心为财政全供事业单位并经过区编制部门批准，在漯河属首例。在管理模式上，对较大联村工程实行乡镇管理，舞阳、召陵对千吨万人供水工程实行农村供水管理中心直接管理。对单村工程实行村有、村管、村用；各村均聘用专门管人员具体负责村内供水管网维护和水费收缴等工作。水价本着保本微利的原则确定，已经初步探索出了按照“合理确定水价，按表计量，微利经营，可持续发展”的运行管理机制。
    为了提高供水保障，对每处万人以上集中供水厂至少打井2眼，各安装深井泵一套，备用深井泵一套，做到一井两泵；安装变频柜和压力罐并用的双配套供水设备；配备柴油发电机组，实行机电设备双配套。为了保证农村饮水安全工程大修、抢修，市政府要求县区政府每年预算安排农村饮水安全维修基金不低于20万元，并将此项要求写入市政府与县区政府签订的目标责任书中，予以保障。同时，制定完善了供水应急预案，建立健全专门维修队伍，公布维修热线电话，千方百计保障群众的用水需求。
    农村饮水工程数量多，比较分散，管理难度大，监管任务重。根据我们走访调查，农村群众对目前1.5-2.5元/吨的水价是接受的，从群众筹资热情、参与建设积极性以及村民对供水水质、供水保证程度的反映看，农村群众对农村饮水安全工程建设情况、运行管理情况总体是满意的。
    三、存在的主要困难和问题
    通过视察调研，视察组认为，市政府及相关部门围绕农村饮水安全，做了大量的工作，取得了很大成绩。但是，我市的农村饮水安全建设和管理任务还相当艰巨，农村饮水安全形势仍不容乐观，突出困难和问题主要有以下方面：
   （一）早期建设的饮水工程有待升级改造。由于早期饮水安全工程建设标准较低，供水管网和机电设备经过长时期运行，部分损坏或带病运行。加之农村道路更新、超重运输车辆碾压造成主干输水网意外爆裂。已建成单村供水工程受供水人口少、供水总量少等因素制约，管理成本高、用水价格偏高，群众负担重。因此，早期农村饮水安全工程需要升级改造。
   （二）解决剩余村庄人口饮水问题任务艰巨。“十二五”结束之后，我市仍有49万人需要解决饮水问题。解决我市剩余49万农村人口的自来水问题，据测算大约需要资金2.45亿元，若单靠国家安排解决需要较长的时间，也不可能全部解决。目前还不宽裕的市县（区）财政拿出这部分资金也有难度。同时，环境污染使饮水安全面临新挑战，随着工业化进程的推进，环境污染的压力越来越大，水质安全面临的形势越来越严重，原来安全逐步变为不安全的村越来越多，解决这些问题任务还很艰巨。
   （三）农村饮水安全工程维修基金没有完全到位。工程的维修管护是农村饮水安全工程正常运行的保障。据调查，除个别县区的维修基金列入财政预算外，大部分县区的工程维修基金没有列入财政预算。列入预算的，资金数量满足不了实际需要，直接影响了农村饮水安全工程的大修和维护。
   （四）集中供水水厂用地、用电支出费用较大。国家对农村公共供水工程建设在用地等方面都给予了政策倾斜，要求供水工程用地纳入当年建设用地计划，予以优先安排。但在实际操作时，由于土地指标少，全市农村大型供水水厂用地大部分还是租赁土地，过去租金较少，现在每亩每年一千多元，并持续上涨，水厂不堪重负。目前，大部分水厂用电执行的是农村生活用电价格，也有个别地方没有执行用电优惠政策，电费过高，增加了农民负担。
   （五）经常性水质检测缺乏必要的仪器和专业人员。饮水安全的重点是水质问题，在视察中发现，农村水质日常检测工作还没有启动，集中供水工程、单村集水工程缺乏必要的水质检测设备和技术人员。卫生部门对水质的监测，每年也只有两次，频次太低。究其原因，一是存在保供水、重工程建设、轻视水质检验思想；二是检测费用还跟不上，专业技术人员还比较少。
   （六）服务保障能力仍有差距。目前我市农村饮水供水工程的具体运行管理模式主要有村集体管理模式、用水户协会管理模式、专业承包模式、县乡直接管理模式等。在工程运行过程中各类管理主体在工程的管理、维护、运营等方面都作了大量的工作。但是，保障能力还不是很强，主要表现在，监测次数少，经常性检测跟不上。专业管理人员业务能力不强、缺乏管理经验、有时出现问题解决不及时、管理人员的待遇较低，工作积极性不高等问题，存在有维护维修管理不及时、出现非正常停水的现象。
    四、建议
    做好农村饮水安全建设和运行管理工作，任务还很艰巨，为了使这项惠民利民工程长期发挥作用，实现可持续发展。我们建议：
   （一）落实政策、精心安排，早日实现饮水安全工程村村通、全覆盖。近几年，中央、省、市一号文件都明确规定，要大幅度增加各级财政专项水利资金的总量和增量，把财政收入增量的5%用于水利建设，从土地出让收益中安排10-20%用于农田水利建设、小农水资金列入预算、各类水利规费专款专用等规定，但这些措施能否落实到位，直接关系到今后特别是“十二五”、 “十三五”期间的水利事业发展，直接关系到农业综合生产能力和农村群众生活条件的提高。到“十二五”末，我市将累计解决163万人的农村饮水安全问题，仍有49万农村人口需要解决饮水问题。建议配合国家农村饮水安全“十三五”规划的编制和实施，一是抓紧制定剩余49万人没有通自来水群众的安全饮水工程建设规划，认真做好前期准备工作，力争做到早立项、早施工、早受益。二是对早期（第一批、第二批）施工标准较低，已经出现老化破损的单独供水村，结合当前实际，全面排查筛选，确定一批改造提升对象，该合村的合村，该连片的连片，逐步向相对集中的统一供水、统一管护方向发展。要做到规划先行，项目及时跟进，资金按时到位，让有限资金及早发挥最大效益。
   （二）加强水质监测和水源地保护，确保供水安全。要加强农村饮水安全工程的水质检验监测工作，健全完善农村供水水质监督监测制度。卫生、环保部门要按照各自分工，充分发挥部门职能和仪器设备优势，认真做好水质和水源地例行监测，关口前移。水利部门要积极争取上级项目资金和地方财政支持，配备必要的检测仪器和工作人员，切实做好供水过程中的经常性检测，一旦出现水质变化，能够做到快速察觉，快速处理，确保人民群众饮水安全。
   （三）积极探索农村水务管理新路子。一是各级政府尤其是县区政府，要把农村安全饮水工程，作为一项惠民工程、民心工程、德政工程，加大财政投入，尽快落实农村安全饮水管护经费，确保农村安全饮水工程正常运转，长期受益。二是物价部门要结合各地实际，从供、用双方长期发展和承受能力考虑，合理确定供水价格。三是走政策扶持与市场经济相结合路子。正常运行的经费支出来源，在很大程度上应该建立在合理的水费收取上，依靠切实有效的科学管理，实现可持续发展。四是对我市目前运行的几种供水类型进行调研分析，从中筛选出1到2种生命力强，社会各界比较满意，运行良好的供管类型，经过进一步支持帮助和完善提高，进而探索出能够实现长期良性循环的农村水务管理模式。
   （四）加强领导、齐抓共管，促进农村饮水安全工作健康快速开展。市政府要充分认识农村饮水安全工程的重要性和紧迫性，切实加强对农村饮水安全工作的领导。充分利用各种宣传媒体和舆论工具，全面系统地宣传和贯彻落实国家农村饮水安全工程政策，以及饮用水安全知识，提高广大农民群众安全健康意识，形成全社会关心支持农村饮水安全工作的浓厚氛围。发改、水利、卫生、环保、财政、国土、电力等部门，要结合自身职能，按照各自分工，加强协调沟通，搞好密切配合，全面落实各项扶持政策，齐心协力做好农村饮水安全工作，确保饮水安全工程建得快，管得好，健康运行，发挥效益。