关于我市学前教育发展情况的视察报告

关于我市学前教育发展情况的视察报告

——2016年4月26日在漯河市第六届人民代表大会

常务委员会第二十八次会议上

市人大常委会视察组

市人大常委会：

学前教育是国民教育体系的重要组成部分。为进一步提升我市学前教育水平，促进学前教育健康发展，按照市人大常委会2016年度工作要点安排，在2015年进行专题调研的基础上， 4月上旬，市人大常委会组成视察组，在常委会副主任杜广全的带领下，对我市学前教育发展情况进行了专项工作视察。

视察组先后到舞阳县、源汇区、召陵区、郾城区及市直部分幼儿园实地察看，了解幼儿园的园舍和消防安全状况、师资和安保人员配备、硬件设施建设、制度建设、保教工作开展、食堂卫生及周边环境状况等；听取了市教育、发改、人社、编办、卫计、财政等部门和舞阳县、源汇区、郾城区、召陵区、开发区政府汇报；组织召开了由市、县、区、乡镇、村部分幼儿园园长参加的座谈会；在部分幼儿园开展了问卷调查；委托临颍县进行了自查。现将视察、调研了解到的情况报告如下：

一、我市学前教育发展基本情况

近年来，我市的学前教育工作得到较快速发展，学前教育优质资源不断扩大，保教队伍初具规模。目前，全市共有幼儿园630所，公办幼儿园235所，其中市直5所（市直、实验、艺术、商业、双慧幼儿园），民办幼儿园395所，在园幼儿102448名，教师6599名。基本形成了以公办幼儿园为骨干和示范、民办幼儿园为主体、多元发展的办园格局和县（区）、镇（街）、村三级学前教育网络。尤其是2011年和2014年两期学前教育三年行动计划先后实施以来，我市积极创建多元办园体制、鼓励农村学前教育发展等，推动了学前教育的改革与发展。学前教育投入不断增长，幼儿园办园整体水平和保教质量不断提高，有力地推动了学前教育的快速发展。部分学前教育幼儿园的教育目标、教育重点、教育方法等各有特色，为幼儿身心健康发展打下较好基础。2015年，全市每个乡镇都有一所普惠性中心幼儿园，全市幼儿园学前三年幼儿毛入园率达到90%。建立了安全管理制度、卫生保健制度,保障幼儿身体健康和生命安全。

二、发展中存在的主要问题

近年来，我市学前教育虽然取得了较大发展,但在我市各级各类教育中,仍然是薄弱、滞后的环节，工作中还存在一些突出问题亟待解决。而且随着“二孩”政策的放开，需求量在不断增大,问题也会随之进一步凸显。

（一）对学前教育发展不重视，支持力度不够。“人生百年，立于幼学”。目前，学前教育在全国范围内受到了普遍关注。国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出：“明确政府职责，把发展学前教育纳入城镇、社会主义新农村建设规划。建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。大力发展公办幼儿园，积极扶持民办幼儿园。加大政府投入，完善成本合理分担机制，对家庭经济困难幼儿入园给予补助。”《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(国发［2010］41号)要求，“各级政府要将学前教育经费列入财政预算”。

但我市对学前教育重视程度不够，政府没有承担起发展学前教育的主体职能。自1987年建实验幼儿园以来，市区人口由区划之初不足10万发展到如今的60万人，近30年来市区没有新建由政府举办的公办幼儿园，对于由于城市扩张、公办幼儿园扩班招聘的大量幼儿教师的编制、待遇，没有有效地给予解决。值得学习借鉴的是：舞阳县根据小学合点布局和幼儿园改建扩建情况，有计划地调配小学富余教师，连年增加幼儿教师编制，对学前教育的重视程度远高于市级和其他县区。

这些年来，学前教育投入主要靠中央和省级奖补资金，市级财政投入极少。以2015年为例，扩大学前教育资源资金共计3833万元，其中中央补助3424万元，省里补助409万元，合计3833万元。我市至今未把学前教育纳入公共服务体系，没有在公共财政支出中给予应有的地位，主要依靠民间资本和幼儿学费提供学前教育经费，最终都由幼儿家长承担，学前教育成本分担机制不合理。发展学前教育的政府主体职能缺失，公办普惠性幼儿园数量少，学前教育资源不足，目前市直由政府举办、财政全供的公办幼儿园，实际只有市直和实验两家幼儿园。导致公办幼儿园“入园难”、“超大园”、“ 大班额”、生均面积不足，民办优质幼儿园“入园贵”等问题严重存在。

超大园情况：实验幼儿园建园之初设计规模为8个教学班，可容纳240名幼儿，改建为目前的32个教学班，在园幼儿1000余名；市直幼儿园1987年6月扩建后设计规模9个班，可容纳270名幼儿，目前有22个教学班、806名幼儿；郾城区实验幼儿园在校幼儿1600人。都远远超过了教育部《幼儿园工作规程》第十一条“幼儿园规模应当有利于幼儿身心健康，便于管理，一般不超过360人”的规定。即便如此，仍满足不了适龄幼儿的入园需求。

大班额情况：《幼儿园工作规程》规定：“幼儿园每班幼儿人数一般为：小班25人，中班30人，大班35人，混合班30人。”以实验幼儿园为例：小班35人，中班38人，大班36人，混龄班27人，但2班合用1个寝教室。

在园幼儿大大增加，改建教室有限，实验幼儿园寝教不分，两个班共用1个卫生间；公用活动面积不变，生均活动面积大大减少，幼儿园不得不错时进行户外活动；市直幼儿园园舍老旧，建筑布局、房屋结构不合理，还存在C级危房；市区一些幼儿园公用活动面积小，较为突出的如：漯河小学对面的阳光雨露婴幼园，幼儿缺乏户外活动空间；不少农村幼儿园园舍破旧，办园规模小，条件简陋，运动器材、玩教具匮乏，达不到国家规定的办园标准，不安全因素较多。

（二）对学前教育缺乏发展规划，幼儿园布局不合理。我市对学前教育没有整体设计，缺乏发展规划和专项规划。近年来，随着城镇化步伐的加快和城市迅速扩容，原有的幼儿园远远满足不了幼儿的就学需求。全国大部分省市包括省内周边城市大都相继出台了《城镇住宅小区配套幼儿园建设管理办法》，要求“编制包括幼儿园建设布局的专项规划，每5000人口区域内，应预留一所不少于6个班规模的幼儿园建设用地”；《幼儿园建设管理办法》规定，“城市新建住宅小区配套建设幼儿园并无偿交由教育部门管理和使用”。但我市至今没有编制学前教育发展规划和专项规划，没有落实这些规定。缺少规划引领，导致发展无序，布局不合理。大多数新建住宅小区没有配套建设幼儿园，更没有无偿交由教育部门管理和使用；有些社区没有幼儿园，而有些社区扎堆举办多个幼儿园，如：在临颍县调研中了解到：南街社区存在12个幼儿园，为争生源不择手段，导致恶性无序竞争。全市独立设置的幼儿园大都集中在市区和县城，幼儿人数较多、园舍规模偏小、班容量过大。

（三）体制机制不理顺，严重制约可持续发展。现有体制机制制约着学前教育健康发展。严格来说，市、县区发改部门界定的235所公办园，大部分不是真正意义上的公办园。就市直的5个公办幼儿园来说，除实验和市直幼儿园每年由财政拨付68元生均经费和部分教师工资外，其它园皆为自收自支，其正常运转和教师工资基本靠幼儿学费维持。行业、企事业单位创办的所谓公办幼儿园，都没有享受到财政应有的支持，艺术幼儿园空有编制、实为自收自支，和商业、双慧包括县区大量公办幼儿园一样，都承担着普惠型公办幼儿园的社会责任，却没有享受公办幼儿园的相关待遇，而学费却是物价部门核定的公办园的统一标准。使得这些幼儿园发展举步维艰，教师队伍不稳定，教育教学质量难以保障，存在诸多隐患，发展后劲乏力。

（四）对学前教育缺乏宏观指导和有效管理，对园长和教师缺乏常规和系统化培训。缺乏对学前教育的研究、指导、引领、管理和整体调控，使得学前教育领域、尤其民办学前教育市场基本上处于放任自流的状态。视察和调研中，幼儿园园长普遍反映，发展学前教育，主要靠自学和摸索，没人指导，缺乏管理，基本上是摸着石头过河，园长的思维就是幼儿园的未来发展方向；在业务培训和技能提高方面，行政主管部门给园长和幼儿教师提供的培训、观摩交流等机会极少，民办幼儿园包括行业、企事业单位举办的公办幼儿园在教师培训、职称评定、表彰奖励等方面也和政府举办、财政全供的幼儿园机会不均等。幼儿园园长还反映，相关部门缺乏对卫生保健工作的指导，以及对园医的培训和交流。

（五）师资力量薄弱，教师素质整体偏低。一是总体数量少。全市在园幼儿102448名，教师6599名。师儿比1:15.5。远低于教育部2013年颁布《幼儿园教职工配备标准(暂行)》：“各地新设的全日制幼儿园，教职工与幼儿的比例需达到1：5～1：7，已设的全日制幼儿园，在3年内逐步达到《标准》要求的标准”的规定。二是教师编制少。享受财政供给的实验和市直两个公办幼儿园，在园幼儿人数增加了数倍，教师却多年未增编。按教育部师儿最低比例1:7来算：实验幼儿园1000余名幼儿，教职工至少143名，现有在编教师52名，占36.3%，缺额91名；市直幼儿园806名幼儿，教职工至少115人，现有在编教师67名，占58.3%，缺额48名；三是职业素质低。受工资待遇偏低因素影响，不少幼儿园招不到幼儿教师，更谈不上招聘合格的幼儿教师。为降低成本，幼儿园大量雇用非幼师专业人员甚至低学历、无学历人员从事保教工作，师资素质差，保教质量堪忧。四是性别结构比例严重失衡，男教师资源匮乏。受社会传统性别文化观念和个人价值观的束缚，除实验、市直等极少数幼儿园引进个别男教师外，幼儿园普遍缺男教师，不利于幼儿身心健康发展。

（六）教师任务重待遇低，队伍不稳定。一是待遇低，社会保障差。除在编的少数幼儿教师外，大部分教师受幼儿园财力影响，待遇偏低，和付出的辛苦不成正比。除少部分幼儿园为教师缴纳“五险”外，大部分幼儿园为教师缴纳社会保险少，有些甚至不交任何保险。在临颍农村调研时了解到，有些幼儿教师月工资只有几百元，远低于我市的最低生活保障标准；临颍县相关职能部门不接受幼儿园聘用教师参加社会保障，全县幼儿园无法为聘用教师缴纳社会保险。二是任务重，压力大，普遍存在职业倦怠。幼儿教师既是幼儿的保姆，又要教书育人；既要熟悉音乐、舞蹈、绘画、体育，还要熟悉人文、科学、历史、地理；既承担着课程改革、课题研究、学历进修、职称评定、和家长有效沟通、各类评比等超负荷压力，还肩负着生儿育女、照顾家庭的重任。工作任务重、责任大、精神压力大、职业前景黯淡、自我价值不能充分实现、缺乏社会认可和归属感等造成幼儿教师不同程度地职业倦怠，所以一有机会他们就选择离开幼教岗位，教师流失现象十分严重。

（七）安全问题存在隐患，发展环境不宽松。一是校车安全问题。校车问题主要在农村。农村幼儿园在办园过程中普遍存在资金不足问题。为节约资金，不少农村幼儿园雇用价格较便宜、不合格的二手破旧车辆充当校车。由于校车没有明确的部门管理，缺乏相关健全的法律来规范，一些幼儿园负责人安全责任意识不强，安全教育宣传少，对于驾驶人员和接送教师没有相关的严格培训和要求，为校车事故问题埋下隐患。二是消防安全问题。据了解，我市所有幼儿园都没有办园许可证，皆属于“黑园”。原因是所有幼儿园都未取得消防部门颁发的消防许可证，长期处于消防不合格的整改状态，消防安全存在隐患。三是一些职能部门管理服务不到位，幼儿园发展环境不宽松。四是周边环境问题。市区幼儿园上下学期间，不同程度存在周边交通拥堵问题；有些幼儿园周围有市场和夜市，环境恶劣，影响正常的教学秩序。

（八）宣传力度不足，学前教育“小学化”倾向严重。至目前，我市没有专门宣传学前教育的阵地，各大媒体、教育网站没有开设学前教育的专栏专题，缺乏对学前教育目的、意义、内容及相关政策制度、学龄前儿童的生理和心理特点、学前教育“小学化”的危害等的宣传，全社会对学前教育的重要性、科学的教育理念认识不足，不少家长把学习知识的多少作为评价一个幼儿园质量高低的标准。受家长观念和需求的影响，为提高入园率，不少幼儿园违背教育规律，过早对幼儿进行学习拼音、识字认字、外语教学、数学运算等教育；一些家长受幼教机构“不让孩子输在起跑线上”的诱导，盲目追求价格昂贵、设施豪华的教育机构。殊不知，在学前教育全球领先的日本，幼儿园的课室都极为简朴，幼儿的玩具是一些硬纸皮、大小各异的包装箱、报纸、尼龙绳、木或竹制筷子、大量的图书，任由孩子堆砌、涂鸦、剪贴、玩弄，但是幼儿乐在其中。这些导致学前教育“小学化”、“复杂化”等，违背了教育部《3-6岁儿童学习与发展指南》中规定的：“珍视游戏和生活的独特价值，最大限度地支持和满足幼儿通过直接感知、实际操作和亲身体验获取经验的需要”，违背了幼儿身心发展规律和学前教育规律，不利于幼儿健康成长。

三、发展学前教育的建议措施

为推动我市学前教育事业的发展，提出如下建议：

（一）提高对学前教育重要性的认识，明确政府发展学前教育的主体责任，加大对学前教育的支持力度。学前教育是基础教育的基础，是终身教育的起点，在素质教育战略中具有奠基性地位。办好学前教育，关系千家万户的切身利益，关系国家和民族的未来，对促进幼儿身心全面发展，提高整体国民素质有重要意义。要对学前教育的重要性有充分认识，提高对学前教育的重视程度，把学前教育摆在优先发展的地位，明确并落实政府发展学前教育的主体责任，建立政府主导、社会参与的多元办学体制；增加学前教育财政投入，把学前教育经费列入财政预算，增加各类公办幼儿园的数量，加大对非财政全供的公办幼儿园的资金支持与投入，合理配置学前教育资源；制定并落实支持学前教育发展的政策，鼓励企事业办、民办幼儿园健康发展；鼓励、吸纳社会资金发展民办学前教育；建立学前教育资助制度，确保城市低保家庭、农村困难家庭子女和残疾幼儿、弱智幼儿及流动幼儿接受普惠性学前教育。采取有力措施切实解决学前教育发展中面临的困难和问题，把加快发展学前教育，全面提高保教质量，作为推动教育事业科学发展的基础性工作，作为实践科学发展观，建设和谐社会、改善民生的重要举措和紧迫任务。

（二）科学编制学前教育规划，合理布局全市幼儿园。学前教育健康发展，首先要科学规划，合理布局，满足幼儿入园需求。要依据《河南省城镇住宅小区配套幼儿园建设管理办法》，借鉴周边地市有效做法，结合我市实际，出台我市具体办法。要按照《幼儿园建设管理办法》和《城镇住宅小区配套幼儿园建设管理办法》的要求，科学编制学前教育发展规划和专项规划，合理布局全市幼儿园，并将幼儿园建设用地纳入城乡建设的总体规划。专项规划要与城市建设规划、新农村建设规划、“十三五”规划融为一体，与民生工程、保障工程一起推进，与街道（社区）、乡镇、农村布局一起统筹。新建小区要在控制性详细规划中落实幼儿园的规划布局，并严格按照批准的控制性详细规划建设，做到同步设计、同步建设、同步交付使用。

（三）理顺体制机制，推动学前教育健康发展。学前教育发展涉及千家万户，是一项系统工程，要加强对学前教育的研究，加强对学前教育的管理、指导、监督和整体调控等，协调解决学前教育规划和发展中出现的难题；要创新体制机制，学习借鉴外地先进经验，结合我市实际，出台鼓励幼儿园发展的政策措施，激发幼儿园发展活力；要重新界定不同性质、类别的公办幼儿园，把由政府举办的财政全供的幼儿园与行业、企事业举办的财政定补、自收自支的幼儿园区分开，实行分类管理、分类收费，贯彻公平、公正的原则，依据相关规定，结合实际，重新核定收费标准，为他们营造宽松的发展空间，推动我市学前教育可持续发展。

（四）加强教师队伍建设，加大培训力度。学前教育的质量一定程度上由幼儿教师的素质决定。要按照教育部、编办、财政部、人力资源社会保障部《关于加强幼儿园教师队伍建设的意见》要求，一是补足配齐幼儿园教师。学习借鉴舞阳县解决学前教育教师编制工作办法，根据国家出台的幼儿教师配备标准，结合学前教育事业发展和幼儿园实际工作需要，建立幼儿园教师长效补充机制，逐步满足保教工作正常需求；鼓励更多的大中专毕业生投身幼教事业，优化教师性别结构；采用派驻公办教师等方式对行业、企事业办幼儿园和普惠性民办幼儿园进行扶持，稳定幼儿教师队伍。二是建立幼儿教师保障机制。依法保障幼儿教师工资和参加社会保险待遇，规定民办幼儿园教师最低工资标准，提高幼儿教师的社会认同感。三是落实幼儿园教师资格制度。按照《教师资格管理条例》规定，实施幼儿园教师资格考试制度，把好教师入口关。四是加强师德师风教育，塑造健全人格，树立关爱学生、无私奉献、爱岗敬业的良好形象，提升幼儿教师形象。五是加强对幼儿园园长和教师的培养培训。逐步扩大幼儿园教师国家级、省级和市县级培训计划；依托国培项目，组建幼儿教师培训管理团队，采取结对帮扶、送教下乡、集中培训、网络研修、教师工作坊等形式开展培训，共享国培资源；充分利用我市高校资源，建立幼儿教师培训基地，加强“校园”合作；加强市内幼儿园之间的交流学习；加大对农村幼儿园教师的培训力度。通过以上措施，建立一支结构合理、热爱儿童、师德高尚、素质优良、扎根幼教、甘于奉献、无后顾之忧的教师队伍，为我市学前教育发展提供坚强有力的师资保障，也让幼儿教师从容、安心做幼教。

（五）增强责任意识，消除安全隐患。一要加强校车安全监管。明确责任部门专门管理幼儿园校车，对不合格的校车坚决取缔，建立一支能满足需求的安全的校车队伍；加强对幼儿园负责人、教师和幼儿的安全宣传教育，加强对校车驾驶员和接送教师的培训和要求，消除校车事故安全隐患。二要加快对消防安全问题的处理。消防部门要加强对幼儿园消防整改工作的指导，使幼儿园尽快恢复消防安全状态，稳定幼儿园教育教学工作秩序。三要消除幼儿园危房；四要规范相关职能部门行为，优化幼儿园发展环境。五要改善幼儿园周边环境。采取有效措施，解决幼儿园上下学期间周边交通拥堵问题和周边环境污染问题。

（六）加大对学前教育的宣传力度，加强对学前教育的引领。建立宣传学前教育的阵地，在各大媒体、教育网站开设学前教育的专栏专题，对学前教育目的、意义、理念、内容及相关政策制度、学龄前儿童的生理和心理特点进行宣传，引导学前教育举办者树立以人为本、以孩子为中心的教育理念，合理、充分利用周围的资源，通过环境进行教育，培养孩子的创新精神，让孩子受益终生；引导、指导并加强监管，使幼儿园自觉遵循幼儿的成长规律和年龄特点，为幼儿成长创设宽松、适宜的条件和环境；积极探索幼儿园和小学的双向衔接，宣传引导幼儿园如何科学、合理地帮助幼儿做好入学准备，宣传引导小学如何做好入学后的过渡和适应教育，有针对性地缩小两个阶段在环境、课程、班集体和人际关系方面的差异，减缓学习的坡度和难度。